近日，国务院第14次常务会议研究了调整运输结构、提高综合运输效率等有关工作，党中央、国务院高度重视运输结构调整工作。习近平总书记强调，要调整运输结构，减少公路运输量，增加铁路运输量，减少公路特别是大宗产品公路货运量，提高沿海港口集装箱铁路集疏港比例。李克强总理指出，要采取综合举措，提高大宗货物和长距离运输的铁路货运比例，特别是打通海铁联运“最后一公里”，大幅提高集装箱海铁联运比例。

显然，加快运输结构调整已是新时期党中央国务院做出的重大决策部署，是深化交通运输供给侧结构性改革、提升运输服务效率、促进物流提质增效升级的战略举措，也是大力实施大气污染防治攻坚、坚决打赢蓝天保卫战、建设美丽中国的有力支撑。

加快推进运输结构调整，推动公路大宗物资中长距离不合理运输等向铁路、水运方式转移，充分发挥各种运输方式的组合优势和整体效率，着力构建“宜铁则铁、宜水则水、宜公则公”的综合运输服务格局，对推动交通运输高质量发展具有重要的战略意义和深远影响。

1、加快运输结构调整是建设交通强国的必然选择

经过多年的建设发展，我国已经成为名副其实的交通大国，铁路、公路、水路、航空等交通网络日益完善，各种运输方式得到了充分发展，在支撑经济社会转型、加快商贸流通、扩大对外开放、促进消费升级等方面发挥了重要作用。现阶段，交通运输发展已实现了由“瓶颈制约”向“基本适应”的重大跃升，2017年，完成全社会货运量472.4亿吨、货运周转量19.3万亿吨公里，约为美国的2倍多，物流市场规模达到8.8万亿元，位居世界第一，完成快递业务量超过400亿件，日均处理快递量1.4亿件，最高日处理量3.3亿件，连续四年业务规模稳居世界第一，对世界快递增长贡献超过50%。

同时，与发达国家相比，我国运输结构不合理问题日益突出，发展中存在的不平衡、不充分问题成为制约交通运输高质量发展的主要矛盾，主要表现在：

一是铁路水路运输总体占比不高，2008年至2017年，铁路货运量在全社会货运量中的占比由13.2%下降至7.8%。京津冀地区铁矿石疏港90%以上依靠公路运输。

二是铁路优势未能充分发挥，一方面公路运输不同程度存在车辆非法改装、超限超载、过度竞争等问题，造成铁路运价与公路运价倒挂，降低了铁路运输的比较优势，另一方面铁路市场化改革总体滞后，在市场定价、运输组织、服务产品、配套衔接、品质保障等方面还远不能适应现代物流和供应链发展的要求。

三是多式联运发展缓慢，基础设施缺乏统筹衔接，不同运输方式之间“最后一公里”不畅，信息资源共享不足，标准规范和运输服务规则不协调，缺乏跨运输方式、一体化运作管理的多式联运经营主体。目前，我国沿海港口集装箱海铁联运比例仅为2%左右，较欧美国家20%左右的水平还存在较大差距。

党的十九大提出了建设现代化经济体系的重大战略，交通运输作为国民经济的基础性、先导性、战略性产业，必须加快发展、当好先行，积极实施交通强国战略，为全面建成小康社会、实现两个“百年”目标提供有力支撑。对标发达国家交通运输发展水平，必须加快推进运输结构调整，提升综合运输体系运行整体效率，优化资源配置，提高全要素生产效率，为交通强国建设提供核心动力。

2、运输结构调整是破解交通可持续发展难题的有效途径

交通可持续发展问题是事关国民经济健康可持续发展的战略问题，也是交通运输自身发展演变的必然要求。国内外交通发展经验表明，必须选择与本国资源禀赋、地理条件、市场需求、环境容量相适应的交通发展方式，最大程度减少交通运输发展对生态环境、自然资源、能源供给、要素投入带来的负面影响，形成具有国家特征的交通可持续发展之路。

改革开放以来，公路运输市场不断开放搞活，“有路大家行车，有水大家行船”，极大扭转了运输供给短缺的局面，为加快生产流通、改善居民消费环境、促进经济快速发展发挥了重要作用。2017年全国公路货运量达到368亿吨，比上年增长了10.3%，占全社会货运量达到78%。2008年至2017年十年期间，公路货运量占比由74%增长到78%，且呈现进一步扩大趋势，占据了货运服务市场的主要份额。

另一方面，公路货运发展也带来了诸多负面效应：市场竞争不规范，同质化竞争严重，低价抢夺货源成为很多企业唯一的竞争手段;超载超限运输多发，车辆行驶速度慢，对道路网络资源占用大、破坏性强，交通安全事故频发;道路货运车辆是能源消耗大户，也是污染排放大户，其排放已经成为城市空气污染的重要源头之一。

据统计，2016年全国柴油汽车总数为1878万辆，占机动车保有量的6.4%，但其氮氧化物排放量占比达63.6%、颗粒物排放占比更是高达99%。尤其是中重型柴油货车，载重吨位大、使用强度高、尾气排放量最大。运输结构不合理，对公路货运过度依赖，负面外部成本问题日益突出，已经成为影响我国综合交通可持续健康发展的重要因素。

加快运输结构调整，采取有力有效的管控措施，加强货运物流市场的需求管理，尽可能减少甚至避免不合理的公路运输，将更多中长距离大宗散货运输由公路运输有序转移至铁路、水路运输，是欧美发达国家的成功经验，也是我国推进交通运输转型升级、可持续发展的战略选择，必须坚定不易地加快推进，切实转变发展方式，努力构建资源可承受、环境能容纳、市场能接受、发展可持续的绿色交通体系，形成运输生产、消费绿色新模式，为打赢蓝天保卫战、推进生态文明建设贡献行业力量。

3、运输结构调整应聚焦重点难点

运输结构调整不是简单地、一刀切式的降低公路运输量，增加铁路、水运量，其核心内容就是要推动大宗物资中长距离运输中存在的不合理公路运输有序向铁路、水运等运输方式转移，充分发挥铁路、水运等大运量、低成本、低能耗等技术经济优势，同时在其他物资运输领域要统筹利用好各种运输方式的组合，大力发展多式联运，尽可能减少对公路运输的过度依赖，使各种运输方式各展其长、各尽其能、相互协同，从而达到系统最优的组织管理效果。

从重点区域来看，国务院刚刚印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》提出，蓝天保卫战以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为重点，持续开展大气污染防治行动，综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，大力调整优化产业结构、能源结构、运输结构和用地结构。运输结构调整作为重要的任务之一，在实施的重点区域以京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原等区域为主，统筹兼顾全国其他区域。

北方等重工业区域将成为运输结构调整的重点范围，河北、山东、河南、辽宁等省份产业结构以钢铁、化工等重工业为主，且内河水网资源较少，货物运输对公路依赖性较高。2017年上述省份公路运输占比均超过80%，且以煤炭、矿石、建材等大宗物资运输为主，其中，河南、山东公路运输占比达到90%左右。

从主要运输市场领域来看，煤炭、钢材、矿石、建材等大宗物资运输将面临着市场格局优化和调整。根据统计，2017年环渤海港口群(含东北7港)矿石疏港运输总量约6.6亿吨，其中公路承担量为4.87亿吨，约占总量的73.7%，铁路占比仅为26.3%，京唐港、曹妃甸和黄骅港矿石疏港运输中公路占比更是达到96.6%、97.8%、88.3%。由于煤炭、矿石、建材等大宗物资具有运量规模大、产品附加值低、运输时效性不强、对运输价格敏感等特点，更加适合采取铁路、水路运输方式进行空间转运。

从城市物流转型升级来看，随着我国城市建设的飞速发展，超大规模城市数量日益增多，城市群、城镇带相继涌现，成为带动区域经济增长、吸纳产业要素汇聚、物资流转频繁的重要载体。近年来，城市交通拥堵和环境污染问题日益突出，特别是依托港口发展的城市，港城交通矛盾更加明显，成为影响城市可持续发展的主要矛盾。运输结构调整应重点关注进出或过境交通量大、流量相对集中、适宜规模化运输的城市，进一步优化港城交通运输组织，发挥铁路规模优势，加快公路运输向铁路转移。

4、推进运输结构调整应坚持正确导向

运输结构调整是党中央国务院新时期对交通运输发展做出的重大决策部署，同时也关乎到我国未来现代综合交通体系建设，关乎到交通强国目标的顺利实施，责任重大、使命光荣。另一方面，运输结构调整也是一项复杂的系统工程，必须综合施策、多措并举，坚持正确的工作导向，避免在推进过程中走样变味，确保达到预期目标。

一是要坚持综合施策远近结合。从发达国家发展经验来看，运输结构调整是一个长期的过程，必须要充分利用好行政、法律、经济、技术等手段，综合施策、标本兼治、长短结合，一方面要避免不切实际急于求成、急功近利，希望毕其功于一役;另一方面也要避免不作为、不担当，错失推进运输结构调整的战略机遇期。

二是要充分发挥市场主导作用。运输结构调整从根本上来看，属于市场资源要素的再调整、再组合，应当尊重市场规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，在推动过程中要处理好政府和市场的关系，切忌以简单的行政命令“一禁了之”，搞“一刀切”。要激发企业的能动性、积极性，发挥好市场价格杠杆作用，不断提高各种运输方式的服务品质，大力发展多式联运，为企业提供更多更好的联运服务产品。

三是要坚定不移深化铁路市场化改革。从世界发达国家经验来看，铁路在完善综合运输体系、优化运输结构中都发挥着至关重要的作用。我国运输结构调整必须要发挥好铁路的主力军作用，进一步加快铁路领域市场化改革步伐，不断丰富铁路运输产品，加大运输服务供给，优化运输组织。要主动走出去，加强与相关企业的战略合作。要发挥好价格市场导向作用，建立更加灵活、反映市场供需、让企业实惠受益的铁路服务价格机制。

四是要盘活用好既有运输资源。推进运输结构调整核心是要加强各种运输方式之间的衔接配套和优化组合，不是要重起炉灶搞大建设，要充分利用好既有站场、线路等设施资源，加大对既有港口、铁路货场、物流园区、老旧铁路专用线等的改造利用，结合不同企业运输需求和分布特点，鼓励共建共用，努力提高资源利用效率，避免重复投入、形成新的产能过剩。

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